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生物質(zhì)能發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及借鑒
生物質(zhì)能發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及借鑒
[摘 要]在全球金融危機(jī)和氣候異常的背景下，走低碳經(jīng)濟(jì)道路已經(jīng)成為各國(guó)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的必然選擇。
生物質(zhì)能發(fā)電產(chǎn)業(yè)作為發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的重要途徑之一，可以有效緩解能源壓力、改善能源結(jié)構(gòu)，已經(jīng)引起了世界各國(guó)的高度重視。
歐盟、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家都走在了該產(chǎn)業(yè)的前列。
而我國(guó)的生物質(zhì)能發(fā)電產(chǎn)業(yè)起步較晚，技術(shù)落后，各項(xiàng)相關(guān)政策還很不完善。
處于發(fā)展的初期，因此，借鑒國(guó)外生物質(zhì)能發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展政策具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
通過(guò)系統(tǒng)總結(jié)世界各國(guó)的生物質(zhì)能發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀，為我國(guó)生物質(zhì)能發(fā)電產(chǎn)業(yè)的政策制定提供借鑒。
[關(guān)鍵詞]生物質(zhì)能發(fā)電;總量目標(biāo)制度;定價(jià)制度;費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制;財(cái)稅政策
低碳經(jīng)濟(jì)是以低能耗、低污染、低排放為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。
發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)正成為世界各國(guó)尋求經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略選擇。
我國(guó)政府近年來(lái)把發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)作為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和新一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎，這不僅是應(yīng)對(duì)全球氣候變暖、體現(xiàn)大國(guó)責(zé)任的舉措，也是解決能源瓶頸、消除環(huán)境污染、提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的一大契機(jī)。
作為低碳產(chǎn)業(yè)重要組成部分的生物質(zhì)能發(fā)電產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)能源和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)具有重要戰(zhàn)略意義。
然而，目前在我國(guó)，作為生物質(zhì)能發(fā)電產(chǎn)業(yè)主體的生物質(zhì)能發(fā)電企業(yè)一直處于虧損經(jīng)營(yíng)，這不僅不利于激發(fā)投資者投資生物質(zhì)能的積極性，也不利于我國(guó)大力發(fā)展可再生能源的國(guó)家能源戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)和生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。
因此，結(jié)合我國(guó)生物質(zhì)能發(fā)電產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀，學(xué)習(xí)借鑒其他國(guó)家生物質(zhì)能發(fā)電發(fā)展政策的成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)生物質(zhì)能發(fā)電產(chǎn)業(yè)有著積極的借鑒意義。
一、基本制度――總量目標(biāo)制度
制定長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略或發(fā)展路線圖是世界上大多數(shù)國(guó)家發(fā)展生物質(zhì)能發(fā)電產(chǎn)業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)之一。
許多發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展生物質(zhì)能發(fā)電產(chǎn)業(yè)的思路是：國(guó)家制定一定階段內(nèi)生物質(zhì)能發(fā)電的具體發(fā)展目標(biāo)和計(jì)劃，在發(fā)展目標(biāo)框架之下，制定一系列的優(yōu)惠政策，并通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的手段鼓勵(lì)各界投資和利用。
可再生能源發(fā)展總量目標(biāo)制度(RenewableEnergy Target Policy，簡(jiǎn)稱RETP政策)是發(fā)展可再生能源最基本的制度。
它由兩個(gè)要點(diǎn)組成：第一是總量目標(biāo)，指一個(gè)國(guó)家以強(qiáng)制性手段對(duì)未來(lái)一定時(shí)間內(nèi)可再生能源發(fā)展總量做出一種強(qiáng)制性規(guī)定，是必須實(shí)現(xiàn)的一個(gè)國(guó)家目標(biāo)。
第二是目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)途徑，即該制度必須有一系列配套的政策措施或機(jī)制以保證所確立的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。
在這個(gè)體系中，總量目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)途徑缺一不可。
總量目標(biāo)的制定，對(duì)未來(lái)的市場(chǎng)容量和走向起到一個(gè)明確的指示作用，特別是通過(guò)立法明確表明了政府發(fā)展可再生能源的決心，投資者可以清晰地知道國(guó)家支持的重點(diǎn)所在，從而有利于引導(dǎo)投資方做出正確決策。
從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，一些發(fā)達(dá)國(guó)家先后制定了長(zhǎng)期的可再生能源發(fā)展目標(biāo)。
如英國(guó)和德國(guó)都承諾，2010年和2020年可再生能源的比例將分別達(dá)到10%和20%;西班牙表示，2010年其可再生能源發(fā)電的比例就可以達(dá)到29%以上。
2009年4月，歐盟公布了《氣候行動(dòng)和可再生能源一攬子計(jì)劃》，設(shè)定了到2020年將可再生能源在總能源消費(fèi)中的比例提高到20%，溫室氣體排放量在1990年基礎(chǔ)上減少20%的目標(biāo)
生物質(zhì)能作為可再生能源的重要組成部分，各國(guó)發(fā)展生物質(zhì)能發(fā)電產(chǎn)業(yè)的基本政策就是總量目標(biāo)制。
二、定價(jià)制度
1.固定電價(jià)制度
固定電價(jià)制度，又稱為強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)(feed in law)，是指政府制定生物質(zhì)能發(fā)電的上網(wǎng)電價(jià)并強(qiáng)制要求電網(wǎng)公司必須全額收購(gòu)生物質(zhì)能電力。
生物質(zhì)能發(fā)電量的多少完全由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，開(kāi)發(fā)商根據(jù)市場(chǎng)需求和利潤(rùn)率的高低自主決定是否介入生物質(zhì)能的開(kāi)發(fā)。
政府授權(quán)專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)作為監(jiān)管部門(mén)，監(jiān)管部門(mén)根據(jù)各種生物質(zhì)能發(fā)電技術(shù)的實(shí)際發(fā)電成本及電力平均價(jià)格確定電價(jià)，并做定期調(diào)整。
目前，世界上建立固定價(jià)格體系的國(guó)家已經(jīng)有29個(gè)，包括21個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家和8個(gè)發(fā)展中國(guó)家。
歐洲是主力軍，德國(guó)、丹麥等12個(gè)歐洲國(guó)家實(shí)施了固定電價(jià)政策，其中德國(guó)是實(shí)行固定電價(jià)制度的典型代表。
德國(guó)1991年制定了可再生能源購(gòu)電法，強(qiáng)制要求公用電力公司按零售電價(jià)的90%購(gòu)買(mǎi)生物質(zhì)能電力。
固定電價(jià)制度的優(yōu)勢(shì)在于，若發(fā)電價(jià)格設(shè)定合理，能夠快速促進(jìn)對(duì)于生物質(zhì)能發(fā)電產(chǎn)業(yè)的投資，適合于產(chǎn)業(yè)的初期發(fā)展階段，同時(shí)有利于降低可再生能源項(xiàng)目的交易成本，提高政策實(shí)施的可行性。
但是固定電價(jià)制度由于沒(méi)有對(duì)生物質(zhì)能發(fā)電量提出要求，使生物質(zhì)能發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)具有不確定性;其次固定電價(jià)制度沒(méi)有充分利用市場(chǎng)機(jī)制，存在資源配置低效率的問(wèn)題;再次固定電價(jià)制度依賴于政府政策的持續(xù)性，不利于最大限度地降低生物質(zhì)能電價(jià)，優(yōu)化電源結(jié)構(gòu)和優(yōu)選電源項(xiàng)目。
2.招投標(biāo)制度
招投標(biāo)制度是指由政府發(fā)布對(duì)特定的一個(gè)或一組生物質(zhì)能發(fā)電項(xiàng)目進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，在考慮電價(jià)以及其他指標(biāo)的基礎(chǔ)上確定發(fā)電項(xiàng)目開(kāi)發(fā)者的制度。
這種機(jī)制鼓勵(lì)通過(guò)多家發(fā)電企業(yè)參與投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，不僅可以選擇最有能力的發(fā)電企業(yè)，而且還能促使電力價(jià)格、補(bǔ)貼成本大幅度下降，最大限度地節(jié)省生物質(zhì)能發(fā)電投資。
招標(biāo)電價(jià)體系的典型是1990―2000年間英國(guó)實(shí)施的非化石燃料公約(NFFO)制度，采取普遍采購(gòu)原則，政府只規(guī)定可再生能源發(fā)電的發(fā)展目標(biāo)和采購(gòu)的數(shù)量、范圍，由投標(biāo)者確定投資項(xiàng)目。
英國(guó)非化石燃料公約招標(biāo)采購(gòu)制度實(shí)現(xiàn)了用較低的成本保證大規(guī)模開(kāi)發(fā)可再生能源，使得可再生能源的開(kāi)發(fā)成本大幅度下降。
但是，競(jìng)爭(zhēng)性也帶來(lái)了一定的缺點(diǎn)，由于競(jìng)標(biāo)得到的價(jià)格過(guò)低，造成合同的履行率很低，許多投資商不能按照合同建成項(xiàng)目。
究其原因主要是最低價(jià)格中標(biāo)制度導(dǎo)致了部分不具備項(xiàng)目建設(shè)的開(kāi)發(fā)商中標(biāo)，項(xiàng)目融資困難，技術(shù)難以支撐。
招標(biāo)的另一個(gè)缺點(diǎn)是，招標(biāo)增加了項(xiàng)目準(zhǔn)備費(fèi)用，使其占總投資的比例增大(相對(duì)于常規(guī)電力項(xiàng)目，可再生能源發(fā)電項(xiàng)目總規(guī)模小，總投資小)，加上幾選一的招標(biāo)制度，投資者的積極性在經(jīng)過(guò)幾輪招標(biāo)之后被嚴(yán)重挫傷。
3.綠色電價(jià)制度
綠色電力價(jià)格體系的形成機(jī)制是，由政府提出生物質(zhì)能發(fā)電的價(jià)格，由能源消費(fèi)者按照規(guī)定價(jià)格自愿認(rèn)購(gòu)，認(rèn)購(gòu)后的證書(shū)一般不用于以盈利為目的的交易。
這種價(jià)格機(jī)制，取決于消費(fèi)者和企業(yè)對(duì)綠色能源的認(rèn)同，只有在那些公眾環(huán)保意識(shí)比較高的國(guó)家和地區(qū)才有效。
國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，基于自愿認(rèn)購(gòu)方式的綠色電力市場(chǎng)大大推動(dòng)了發(fā)達(dá)國(guó)家可再生能源的開(kāi)發(fā)。
到2002年4月為止，全世界開(kāi)展綠色電力營(yíng)銷(xiāo)項(xiàng)目的國(guó)家有將近20個(gè)，如澳大利亞、奧地利、比利時(shí)、加拿大、丹麥、芬蘭、法國(guó)、德國(guó)、愛(ài)爾蘭、意大利、日本、荷蘭、挪威、瑞典、瑞士、英國(guó)、美
國(guó)，其中大力發(fā)展綠色電力市場(chǎng)的典型代表是荷蘭。
1995年，荷蘭一家電力公司率先啟動(dòng)第一個(gè)綠色電價(jià)項(xiàng)目，之后其他電力公司紛紛效仿。
目前，荷蘭家庭用戶綠色電力的參與率已達(dá)到9%。
同時(shí)，美國(guó)通過(guò)綠色電力等認(rèn)證來(lái)推進(jìn)可再生能源發(fā)電市場(chǎng)的發(fā)展，獲得認(rèn)證的供電商可以在市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)中使用綠色電力標(biāo)志，以吸引特定的用戶群選擇綠色電力服務(wù)。
綠色電價(jià)制度的優(yōu)點(diǎn)：容易理解，用戶購(gòu)買(mǎi)綠色電力是出于保護(hù)環(huán)境的考慮。
用戶對(duì)于當(dāng)?shù)匕l(fā)電企業(yè)的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的信任度、產(chǎn)品的確切性，使得基于社區(qū)的市場(chǎng)開(kāi)發(fā)更容易開(kāi)展。
綠色電價(jià)交易的局限性在于，電網(wǎng)因行政區(qū)域的自然分割，供電商只愿開(kāi)發(fā)當(dāng)?shù)乜稍偕茉床⒃O(shè)計(jì)相應(yīng)的綠色電價(jià)制度，致使開(kāi)發(fā)者占據(jù)壟斷地位而可能出現(xiàn)綠色電價(jià)不真實(shí)反映成本的問(wèn)題;另一方面，發(fā)電企業(yè)沒(méi)有動(dòng)力降低成本、提高技術(shù)和服務(wù)質(zhì)量。
特別是這種方式是以自愿購(gòu)買(mǎi)為基礎(chǔ)，不具有法律約束，因此與公民的素質(zhì)、社會(huì)文化等相關(guān)性很大，普遍推行的難度較大。
4.浮動(dòng)價(jià)格體系
浮動(dòng)價(jià)格體系是以常規(guī)電力的銷(xiāo)售價(jià)格為參照系，制定一個(gè)合適的比例，之后生物質(zhì)能發(fā)電價(jià)格隨常規(guī)電力的市場(chǎng)變化而浮動(dòng);或是制定固定的獎(jiǎng)勵(lì)電價(jià)，加上隨時(shí)變化的浮動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)電價(jià)，作為生物質(zhì)能發(fā)電實(shí)際獲得的電價(jià)。
實(shí)施這種價(jià)格體系的典型代表是西班牙。
西班牙1998年做出了一些具體的規(guī)定，并根據(jù)政策實(shí)施的效果，2004年又進(jìn)行了調(diào)整，頒布了436號(hào)皇家令，在保證生物質(zhì)能發(fā)電基本收益的前提下，鼓勵(lì)生物質(zhì)能發(fā)電企業(yè)積極參與電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。
其中，規(guī)定可再生能源電價(jià)實(shí)行“雙軌制”，即固定電價(jià)和競(jìng)爭(zhēng)加補(bǔ)貼電價(jià)相結(jié)合的方式。
發(fā)電企業(yè)可以在這兩種方式中任選一種作為確定電價(jià)的方式，但只能在上一年年底選擇一次，并持續(xù)一年不變。
根據(jù)2005年情況，政府規(guī)定2006年實(shí)行的平均參考銷(xiāo)售電價(jià)水平為7.6588歐分/(kWh)。
2005之后，由于全球能源價(jià)格的上漲，西班牙的電力銷(xiāo)售價(jià)格(由配電企業(yè)根據(jù)電力市場(chǎng)供需情況通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行隨時(shí)調(diào)整)及電力上網(wǎng)價(jià)格也在持續(xù)上漲，因此90%以上的生物質(zhì)能發(fā)電企業(yè)選擇了第二種方式，在參與電力市場(chǎng)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)也獲得政府的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼電價(jià)，從而獲得更高的利益。
浮動(dòng)電價(jià)體系制度極大地促進(jìn)了西班牙生物質(zhì)能發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，政策實(shí)施效果非常顯著。
三、費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制
生物質(zhì)能發(fā)電產(chǎn)業(yè)具有顯著的社會(huì)效益和環(huán)境效益，正外部性特征明顯。
為了促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)范電力產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，不同的國(guó)家采取了不同的成本分?jǐn)傉摺?/p>
總體來(lái)看，主要有以下三種模式：
1.公共財(cái)政支出補(bǔ)貼模式
這種模式是公共政策設(shè)計(jì)中最常用的模式，增加公共支出引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和消費(fèi)者選擇，在財(cái)政支出中設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金用以彌補(bǔ)生物質(zhì)能發(fā)電的高成本，等同于政府采購(gòu)。
這種模式的政策執(zhí)行監(jiān)管成本最低，財(cái)政部門(mén)只需按照相關(guān)立法部門(mén)規(guī)定的優(yōu)惠電價(jià)額度向符合條件的生物質(zhì)能發(fā)電企業(yè)發(fā)放電價(jià)補(bǔ)貼，不需要復(fù)雜的核算和監(jiān)管程序。
西班牙采用這種成本分?jǐn)偰Ｊ�，生物質(zhì)能發(fā)電廠商：享受優(yōu)惠電價(jià)，高出常規(guī)電價(jià)的部分由政府財(cái)政直接補(bǔ)貼。
西班牙利用這種費(fèi)用分?jǐn)偰Ｊ綐O大地推動(dòng)了本國(guó)生物質(zhì)能發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
這種費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制的優(yōu)點(diǎn)在于：穩(wěn)定性較高，資金來(lái)源安全可靠，有利于增強(qiáng)投資者信心，對(duì)擴(kuò)大投資有積極推動(dòng)作用。
但這種模式成功運(yùn)行的前提條件是政府有充足的預(yù)算資金來(lái)源，否則會(huì)增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，使政策難以為繼。
2.電網(wǎng)分?jǐn)偰Ｊ?/p>
這種分?jǐn)偰Ｊ綄l(fā)展生物質(zhì)能發(fā)電技術(shù)的額外成本限制在電力部門(mén)內(nèi)分?jǐn)�，最終由所有的電力消費(fèi)者共同承擔(dān)。
采用這種成本分?jǐn)偰Ｊ降某晒Π咐堑聡?guó)，他們的《可再生能源電力法》(EEG，2000)規(guī)定，電網(wǎng)公司必須以優(yōu)惠價(jià)格優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)經(jīng)營(yíng)地域內(nèi)的生物質(zhì)能電力，并且有義務(wù)記錄和保存生物質(zhì)能發(fā)電上網(wǎng)的相關(guān)數(shù)據(jù)。
由于各電網(wǎng)公司經(jīng)營(yíng)地域內(nèi)的生物質(zhì)能資源稟賦不同，不同電網(wǎng)購(gòu)買(mǎi)輸送的生物質(zhì)能電量不同，支付的總成本不同。
電網(wǎng)公司和電力零售公司可以提高零售電價(jià)彌補(bǔ)發(fā)展可再生能源的高成本，所以發(fā)展生物質(zhì)能的額外成本最終是由全體電力消費(fèi)者共同承擔(dān)的。
德國(guó)的全網(wǎng)分?jǐn)偰Ｊ脚c他們國(guó)家的電力產(chǎn)業(yè)格局相適應(yīng)，在實(shí)踐中獲得了成功，極大的促進(jìn)了德國(guó)可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，不僅提高了本國(guó)生物質(zhì)能電力的開(kāi)發(fā)利用量，并且在全球生物質(zhì)能發(fā)電產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中居于領(lǐng)先的優(yōu)勢(shì)地位。
如果僅僅以擴(kuò)大可再生能源發(fā)展規(guī)模評(píng)估德國(guó)的成本分?jǐn)偰Ｊ�，毫無(wú)疑問(wèn)這種機(jī)制是成功的。
但是如果從公平性考慮，這種成本分?jǐn)偰Ｊ絼t顯現(xiàn)出不足。
因?yàn)樵谶@種制度安排下，生物質(zhì)能電力的成本由所有電力消費(fèi)者共同承擔(dān)，等同于利用電力加價(jià)的方法籌集發(fā)展生物質(zhì)能的成本，電價(jià)并沒(méi)有正確反映不同電力生產(chǎn)技術(shù)的社會(huì)成本，比如污染物排放和溫室氣體排放成本，沒(méi)有在生產(chǎn)者和消費(fèi)者中產(chǎn)生正確的激勵(lì)信號(hào)，這種價(jià)格信號(hào)失靈導(dǎo)致社會(huì)資源配置的失衡，高污染和高排放技術(shù)發(fā)展規(guī)模沒(méi)有得到有效控制。
此外，如果不對(duì)電網(wǎng)公司自身的投資行為加以限制，電網(wǎng)公司有極大的動(dòng)力購(gòu)買(mǎi)自己的利益相關(guān)者投資的可再生能源發(fā)電，獲取優(yōu)惠電價(jià)收益，擠壓獨(dú)立發(fā)電廠商，不利于產(chǎn)業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)和長(zhǎng)期發(fā)展。
3.綠色稅收專(zhuān)項(xiàng)資金模式
綠色稅收體系提倡依靠功能完善的市場(chǎng)機(jī)制，即應(yīng)用適當(dāng)價(jià)格機(jī)制和環(huán)境費(fèi)稅等經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策，達(dá)到保護(hù)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，從根本上促進(jìn)資源節(jié)約，促進(jìn)生產(chǎn)模式和消費(fèi)模式的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)人與自然的和諧和可持續(xù)發(fā)展。
綠色稅收模式與傳統(tǒng)的稅收體系不同之處在于：第一，綠色稅收體系引導(dǎo)投資者選擇先進(jìn)技術(shù)，使每單位的產(chǎn)品或者勞動(dòng)消耗更少的資源，并提高資源的使用效率，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從能源密集型向高能源生產(chǎn)率、高附加值轉(zhuǎn)換;第二，激勵(lì)消費(fèi)者減少物質(zhì)消費(fèi)，使消費(fèi)更加依賴服務(wù)業(yè)。
20世紀(jì)80年代開(kāi)始，丹麥政府將發(fā)展生物質(zhì)能和綠色稅收體系改革相結(jié)合，用以補(bǔ)貼生物質(zhì)能電價(jià)的直接稅收來(lái)源對(duì)民用和商用消耗的化石燃料包括煤炭、天然氣、石油等征收CO2和SO2排放稅，成功地運(yùn)用綠色稅收籌集資金支持生物質(zhì)能發(fā)電技術(shù)的推廣利用。
綠色稅收專(zhuān)項(xiàng)資金制度是一種全面的制度，在全社會(huì)建立起一種保護(hù)環(huán)境的理念，不僅可以作為有效的籌集資金方式支持環(huán)境友好型技術(shù)的發(fā)展，并且實(shí)現(xiàn)了溫室氣體和污染物的減排。
同時(shí)，綠色稅收制度穩(wěn)定性強(qiáng)，利用綠色稅收的部分收入成立“公共專(zhuān)項(xiàng)資金”是一種有效的融資渠道，為發(fā)展可再生能源發(fā)電技術(shù)提供穩(wěn)定重要的資金來(lái)源，許多國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明這種優(yōu)勢(shì)是電網(wǎng)分?jǐn)偰Ｊ剿痪邆涞摹?/p>
最后，綠色稅收制度更具有公平性，通過(guò)征收能源稅、污染物排放稅等環(huán)境稅種，將環(huán)境外部成本內(nèi)部化，體現(xiàn)了“污染者付費(fèi)”的原則，擴(kuò)大了成本分?jǐn)偡秶�，體現(xiàn)了環(huán)境制度的公平性。
四、財(cái)稅政策
1.財(cái)政補(bǔ)貼
(1)投資補(bǔ)貼。
即對(duì)生物質(zhì)能發(fā)電項(xiàng)目的投資者進(jìn)行直接補(bǔ)貼。
由于生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)尚未成熟，企業(yè)投入較大，所以需要政府強(qiáng)有力的扶持。
為此，各國(guó)紛紛出臺(tái)補(bǔ)貼政策以推動(dòng)生物質(zhì)能發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
投資補(bǔ)貼是歐盟國(guó)家促進(jìn)生物質(zhì)能開(kāi)發(fā)和利用的重要措施。
從2004年至2006年，瑞典政府對(duì)使用生物質(zhì)能采暖系統(tǒng)(使用生物質(zhì)顆粒燃料)的用戶，每戶提供1350歐元的補(bǔ)貼。
發(fā)達(dá)國(guó)家的投資補(bǔ)貼額度遠(yuǎn)大于發(fā)展中國(guó)家，其生物質(zhì)能發(fā)電產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展也比發(fā)展中國(guó)家更具優(yōu)勢(shì)。
補(bǔ)貼機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)是可以調(diào)動(dòng)投資者的積極性、增加生產(chǎn)能力、擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模;缺點(diǎn)是這種補(bǔ)貼與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況無(wú)關(guān)，會(huì)抑制企業(yè)更新技術(shù)、降低成本的激勵(lì)。
(2)產(chǎn)品補(bǔ)貼。
即根據(jù)生物質(zhì)能發(fā)電產(chǎn)品的產(chǎn)量進(jìn)行補(bǔ)貼。
這種補(bǔ)貼的優(yōu)點(diǎn)顯而易見(jiàn)，即有利于增加產(chǎn)量，降低成本，提高企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，這也是美國(guó)、丹麥、印度目前正在實(shí)施的一種激勵(lì)措施。
(3)用戶補(bǔ)貼。
即對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行補(bǔ)貼，使得使用生物質(zhì)能發(fā)電電力的消費(fèi)者享受政府補(bǔ)貼。
需要指出的是，對(duì)消費(fèi)者的補(bǔ)貼也不是固定不變的，而是隨市場(chǎng)的發(fā)展和技術(shù)的進(jìn)步而不斷調(diào)整。
(4)信貸扶持。
低息或貼息貸款等金融政策可以減輕企業(yè)還本期利息的負(fù)擔(dān)，有利于降低生產(chǎn)成本，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行生物質(zhì)能發(fā)電投資。
目前，世界發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于生物質(zhì)能發(fā)電大都實(shí)行了信貸扶持政策。
例如，西班牙的信貸機(jī)構(gòu)制訂了對(duì)個(gè)人和企業(yè)投資生物質(zhì)能發(fā)電項(xiàng)目的貸款實(shí)行利息減免計(jì)劃。
目前，我國(guó)的國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行已經(jīng)為生物質(zhì)能發(fā)電項(xiàng)目開(kāi)辟了綠色通道。
國(guó)能單縣秸稈生物質(zhì)能發(fā)電項(xiàng)目是國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行在2005年融資2.1億元支持的我國(guó)第一個(gè)秸稈發(fā)電項(xiàng)目，該項(xiàng)目迄今已經(jīng)成功運(yùn)營(yíng)四年多，成為生物質(zhì)能發(fā)電企業(yè)的成功代表之一。
2.稅收政策
稅收政策有兩大類(lèi)：一類(lèi)是直接對(duì)生物質(zhì)能發(fā)電實(shí)施稅收優(yōu)惠政策，包括減免關(guān)稅、減免固定資產(chǎn)稅、減免增值稅和所得稅(企業(yè)所得稅和個(gè)人收入稅)等;另一類(lèi)是對(duì)非可再生能源實(shí)施強(qiáng)制性稅收政策，如對(duì)化石燃料征收CO2和SO2排放稅等。
(1)生物質(zhì)能發(fā)電稅收優(yōu)惠。
稅收優(yōu)惠是各國(guó)促進(jìn)生物質(zhì)能發(fā)展的重要鼓勵(lì)政策。
2002年，美國(guó)參議院提出了包括生物柴油在內(nèi)的能源減稅計(jì)劃，生物柴油享受與乙醇燃料同樣的減稅政策。
德國(guó)對(duì)生物質(zhì)能實(shí)行低稅率的優(yōu)惠政策，如對(duì)乙醇、植物油燃料免稅，對(duì)生物柴油每升僅征收9歐分的稅費(fèi)(而汽油則每升征收45歐分)。
(2)對(duì)非可再生能源實(shí)施強(qiáng)制性稅收政策。
強(qiáng)制性稅收政策，尤其是高標(biāo)準(zhǔn)、高強(qiáng)度的收費(fèi)政策，不僅能起到鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)利用可再生能源的作用，還能促使企業(yè)采用先進(jìn)技術(shù)、提高技術(shù)水平。
如瑞典和英國(guó)對(duì)非可再生能源電力均征收電力稅，都取得了不錯(cuò)的政策效果。
五、政策借鑒
我國(guó)目前實(shí)行的生物質(zhì)能發(fā)電定價(jià)制度是以燃煤機(jī)組發(fā)電價(jià)格為標(biāo)桿價(jià)格再加上一個(gè)固定的電價(jià)補(bǔ)貼。
該定價(jià)制度靈活性差，無(wú)法準(zhǔn)確反映我國(guó)各地區(qū)之間的差異和時(shí)間的變化，并且固定的電價(jià)補(bǔ)貼額太低，無(wú)法彌補(bǔ)生物質(zhì)能發(fā)電企業(yè)發(fā)電成本。
其次，我國(guó)的生物質(zhì)能發(fā)電核心技術(shù)和關(guān)鍵設(shè)備都需要從國(guó)外進(jìn)口，大大增加了生物質(zhì)能發(fā)電成本，使得我國(guó)的生物質(zhì)能發(fā)電企業(yè)長(zhǎng)期處于虧損經(jīng)營(yíng)的狀況，不利于我國(guó)生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展。
再次，我國(guó)生物質(zhì)能發(fā)電的費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制是全網(wǎng)分?jǐn)�，也就是說(shuō)電價(jià)補(bǔ)貼最終由消費(fèi)者共同承擔(dān)。
此外，缺乏專(zhuān)門(mén)的專(zhuān)業(yè)組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定相關(guān)的政策措施也是制約我國(guó)生物質(zhì)能發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的因素之一。
為了促進(jìn)我國(guó)生物質(zhì)能發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，借鑒國(guó)外生物質(zhì)能發(fā)電政策的經(jīng)驗(yàn)，制定相應(yīng)的配套措施，特建議如下：
1.盡快公布國(guó)家生物質(zhì)能發(fā)電的具體發(fā)展目標(biāo)及相關(guān)保障措施。
生物質(zhì)能發(fā)電產(chǎn)業(yè)作為一個(gè)新興產(chǎn)業(yè)，目前正處在發(fā)展的初期，需要國(guó)家制度和政策的大力支持。
這里要特別注意，要結(jié)合實(shí)際制定合理的發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)，在鼓勵(lì)投資者投資生物質(zhì)能發(fā)電產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，謹(jǐn)防生物質(zhì)能發(fā)電產(chǎn)業(yè)過(guò)熱。
目前，世界范圍內(nèi)的太陽(yáng)能產(chǎn)業(yè)已經(jīng)嚴(yán)重過(guò)剩，這不僅浪費(fèi)了其他資源，而且不利于可再生能源的健康發(fā)展。
同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)在的風(fēng)電發(fā)電項(xiàng)目也出現(xiàn)了盲目上馬的現(xiàn)象，究其原因就是國(guó)家出臺(tái)的鼓勵(lì)風(fēng)電發(fā)電的政策吸引了大量投資者，引起了風(fēng)電開(kāi)發(fā)的熱潮。
因此，國(guó)家在制定生物質(zhì)能發(fā)電目標(biāo)和推出相關(guān)鼓勵(lì)政策時(shí)，要注意對(duì)投資者進(jìn)行正確引導(dǎo)，防止過(guò)熱。
2.盡快完善我國(guó)生物質(zhì)能發(fā)電定價(jià)和費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制。
針對(duì)目前我國(guó)實(shí)行的生物質(zhì)能發(fā)電定價(jià)中的諸多問(wèn)題，可以借鑒西班牙的浮動(dòng)價(jià)格體系，這種做法不僅充分利用了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，激勵(lì)發(fā)電企業(yè)改進(jìn)發(fā)電技術(shù)，降低發(fā)電成本，同時(shí)也獲得政府的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼電價(jià)，鼓勵(lì)投資者投資生物質(zhì)能發(fā)電產(chǎn)業(yè)。
對(duì)于我國(guó)的生物質(zhì)能發(fā)電的費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制，我國(guó)可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的綠色稅收專(zhuān)項(xiàng)資金模式，通過(guò)向使用化石燃料等產(chǎn)生大氣污染物的企業(yè)征收綠色稅收，來(lái)補(bǔ)貼生物質(zhì)能發(fā)電企業(yè)。
這種費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制不僅可以促進(jìn)企業(yè)減少化石燃料的使用，增加綠色能源的利用，還明確了權(quán)利責(zé)任，消除了讓全體電力消費(fèi)者承擔(dān)費(fèi)用的不合理性。
3.建立生物質(zhì)能發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金或基金，加大科技投入，促進(jìn)生物質(zhì)能發(fā)電技術(shù)的研發(fā)、推廣示范、宣傳培訓(xùn)等等。
目前，世界上生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的國(guó)家都有國(guó)家生物質(zhì)能研發(fā)中心和國(guó)家實(shí)驗(yàn)室。
我國(guó)應(yīng)該盡快成立國(guó)家生物質(zhì)能技術(shù)研發(fā)中心，對(duì)國(guó)家所關(guān)注的生物質(zhì)能發(fā)展的重大政策和技術(shù)問(wèn)題進(jìn)行研究。
4.制定促進(jìn)生物質(zhì)能發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策和投融資政策。
我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)對(duì)生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)推行積極鼓勵(lì)的財(cái)政政策，實(shí)行合理的投資補(bǔ)貼和產(chǎn)品補(bǔ)貼;對(duì)于生物質(zhì)能發(fā)電企業(yè)可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)亩愘M(fèi)減免，而對(duì)于那些排放廢氣多的發(fā)電企業(yè)提高征稅額。
同時(shí)，我國(guó)政府應(yīng)該對(duì)生物質(zhì)能發(fā)電企業(yè)實(shí)行信貸支持，鼓勵(lì)銀行對(duì)生物質(zhì)能發(fā)電企業(yè)進(jìn)行相應(yīng)的貸款優(yōu)惠。
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