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豐富和改良公共危機(jī)審計(jì)報(bào)告
自2003年正式實(shí)行審計(jì)公告制度以來，我國政府審計(jì)機(jī)關(guān)針對(duì)實(shí)施的審計(jì)事項(xiàng)，陸續(xù)出具了一系列審計(jì)公告，掀起了一次次審計(jì)風(fēng)暴，不僅滿足了社會(huì)公眾的知情權(quán)，而且擴(kuò)大了政府審計(jì)的社會(huì)影響。在汶川抗震救災(zāi)等公共危機(jī)審計(jì)中，審計(jì)機(jī)關(guān)更是實(shí)施了審計(jì)公告的適時(shí)披露，例如此次抗震救災(zāi)審計(jì)中采用全過程跟蹤審計(jì)，連續(xù)發(fā)布4個(gè)公告，及時(shí)更新審計(jì)結(jié)果，在很多方面有所創(chuàng)新，先后兩次公布舉報(bào)電話和網(wǎng)址，并開通了免費(fèi)長途舉報(bào)熱線，盡可能為審計(jì)工作提供全面及時(shí)的信息，提高了工作透明度。但是由于我國審計(jì)公告制度推行時(shí)間較短，與發(fā)達(dá)國家審計(jì)公告相比在某些方面還存在一定的差距。本文以汶川地震抗震救災(zāi)資金物資審計(jì)公告、美國國際開發(fā)署/巴基斯坦地震審計(jì)報(bào)告和加拿大地震預(yù)防審計(jì)報(bào)告三個(gè)公共危機(jī)審計(jì)案例為例，對(duì)審計(jì)公告進(jìn)行比較，為完善我國審計(jì)公告提供有意義的借鑒。
一、審計(jì)案例簡介
2008年5月12日，四川汶川、北川遭遇了8.0級(jí)地震，成為建國以來破壞性最強(qiáng)、波及范圍最廣的一次地震。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，截止2008年7月24日12時(shí)，四川汶川地震已確認(rèn)69197人遇難，374176人受傷，失蹤18209人，死亡67551人，造成的直接經(jīng)濟(jì)損失8451億元人民幣。在事發(fā)之后有關(guān)部門積極投入營救的同時(shí)，5月14日審計(jì)署發(fā)出致各地審計(jì)機(jī)關(guān)全面做好抗震救災(zāi)工作的通知，同日派出臨時(shí)審計(jì)小組進(jìn)駐中國紅十字基金會(huì)。隨后審計(jì)署按照黨中央、國務(wù)院的要求，立即部署對(duì)抗震救災(zāi)資金和物資的籌集、分配、撥付、使用和管理情況開展全方位、全過程跟蹤審計(jì)。2005年10月8日，巴基斯坦北部發(fā)生里氏7.6級(jí)地震，造成74000多人死亡，585所醫(yī)療設(shè)施和15000所教育建筑被毀，超過350萬人無家可歸。其他如水資源和電、路、橋等設(shè)施也遭到了破(損)壞。為此巴基斯坦建立了震后重建和恢復(fù)委員會(huì)來協(xié)調(diào)和監(jiān)督重建活動(dòng)。為了幫助巴基斯坦快速恢復(fù)，并能及時(shí)深入到受災(zāi)地區(qū)，2006年1月21日，美國政府和巴基斯坦政府共同簽署了由美國政府贈(zèng)予的價(jià)值2億美元特定用途資金，用來支持巴基斯坦震后重建項(xiàng)目的協(xié)議。該項(xiàng)協(xié)議的目的是在選定的災(zāi)區(qū)尋求恢復(fù)重建的機(jī)會(huì)，特別是加強(qiáng)醫(yī)療和教育系統(tǒng)的.恢復(fù)和建設(shè)。
加拿大大不列顛哥倫比亞省區(qū)位于地震多發(fā)地帶，有地質(zhì)證據(jù)表明，在加拿大西海岸每300年到800年，發(fā)生一次強(qiáng)烈的地震。目前這一地震帶斷層已經(jīng)休眠了300多年，任何時(shí)候都可能重新活躍起來，發(fā)生6級(jí)以上地震，足以引起嚴(yán)重破壞。雖然強(qiáng)級(jí)地震的發(fā)生屬于小概率事件，但對(duì)于加拿大哥倫比亞地區(qū)來說，不是會(huì)不會(huì)發(fā)生，而是何時(shí)會(huì)發(fā)生的事情。加拿大哥倫比亞地區(qū)的緊急預(yù)防措施在1996年和1997年的暴風(fēng)雪中受到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。之后，審計(jì)部門便按檢察總長的要求針對(duì)哥倫比亞地區(qū)對(duì)于災(zāi)害的緊急反應(yīng)措施運(yùn)行是否良好進(jìn)行了審計(jì)。
二、公共危機(jī)審計(jì)報(bào)告差異比較
1.報(bào)告格式。《審計(jì)署關(guān)于汶川地震抗震救災(zāi)資金物資審計(jì)情況公告》的4份公告中，基本上保持一致的報(bào)告格式，分別是被審計(jì)單位基本情況、審計(jì)評(píng)價(jià)、審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題和整改情況等方面的內(nèi)容。在美國國際開發(fā)署/巴基斯坦地震審計(jì)報(bào)告中，主要有結(jié)果匯總、背景、審計(jì)發(fā)現(xiàn)和管理層意見的評(píng)估等，其中有部分詳細(xì)數(shù)據(jù)和表格在附錄作為審計(jì)結(jié)論的補(bǔ)充。加拿大地震預(yù)防審計(jì)報(bào)告分為審計(jì)重點(diǎn)和具體報(bào)告兩大部分，各部分報(bào)告中包括了審計(jì)目標(biāo)和范圍、審計(jì)結(jié)論、主要發(fā)現(xiàn)、產(chǎn)生審計(jì)結(jié)果的原因、審計(jì)建議等內(nèi)容，另外還列示了司法部長的回復(fù)以及詳細(xì)的數(shù)據(jù)表格。通過對(duì)比發(fā)現(xiàn)，國外審計(jì)報(bào)告的內(nèi)容結(jié)構(gòu)更加系統(tǒng)完善，標(biāo)題框架明確具體，便于報(bào)告閱讀者查找和使用。
2.報(bào)告內(nèi)容。
(1)審計(jì)目標(biāo)和范圍。汶川地震抗震救災(zāi)審計(jì)公告中只有第2號(hào)審計(jì)公告明確提出了審計(jì)目標(biāo)和審計(jì)范圍，并且只是整合在報(bào)告開頭的審計(jì)背景交代內(nèi)容中，其他3份審計(jì)公告均沒有明確列示。美國國際開發(fā)署/巴基斯坦地震審計(jì)報(bào)告中，單獨(dú)列示了審計(jì)目標(biāo)，然后再以獨(dú)立段落詳細(xì)闡述審計(jì)范圍和方法。加拿大地震預(yù)防審計(jì)報(bào)告將審計(jì)目標(biāo)劃分為兩個(gè)層次，即評(píng)估審計(jì)預(yù)防準(zhǔn)備工作的充分程度和確定尚未完成的工作，并在詳細(xì)報(bào)告中再次提及審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)范圍和審計(jì)程序�？紤]到三種審計(jì)開展的時(shí)點(diǎn)分別為事中、事后和事前，故審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)重點(diǎn)必然不同，但是應(yīng)該在每份審計(jì)公告中加以明確，確定審計(jì)主體職責(zé)，將審計(jì)情況同審計(jì)目標(biāo)進(jìn)行對(duì)比，體現(xiàn)審計(jì)成果，以使報(bào)告閱讀者能夠盡快地了解報(bào)告內(nèi)容，減少不必要的誤解。
(2)審計(jì)依據(jù)�！秾徲�(jì)署關(guān)于汶川地震抗震救災(zāi)資金物資審計(jì)情況公告》依據(jù)《中華人民共和國審計(jì)法》和《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)抗震救災(zāi)資金物資監(jiān)管的通知》的規(guī)定和要求編制并公布，審計(jì)評(píng)價(jià)及發(fā)現(xiàn)的問題并沒有指明根據(jù)何種實(shí)施準(zhǔn)則得出，缺乏具體的操作標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施過程具有較強(qiáng)的主觀性和隨意性。在美國國際開發(fā)署/巴基斯坦地震審計(jì)報(bào)告中，明確指出根據(jù)《政府審計(jì)準(zhǔn)則》的要求實(shí)施績效審計(jì)，而且在審計(jì)評(píng)價(jià)過程中設(shè)計(jì)了用于衡量項(xiàng)目進(jìn)度的績效標(biāo)準(zhǔn)，將實(shí)際數(shù)據(jù)與其對(duì)比來衡量進(jìn)展情況。在加拿大地震預(yù)防審計(jì)報(bào)告中，明確指出根據(jù)加拿大特許會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)制定的績效審計(jì)準(zhǔn)則和其他必要的程序進(jìn)行檢查，同時(shí)針對(duì)強(qiáng)級(jí)地震的應(yīng)對(duì)和預(yù)防措施實(shí)施情況的評(píng)價(jià)也分別根據(jù)省級(jí)和地方應(yīng)急項(xiàng)目法案、管理章程進(jìn)行績效評(píng)估，審計(jì)結(jié)果具有適當(dāng)?shù)膮⒄諛?biāo)準(zhǔn)，審計(jì)結(jié)論更具有說服力，一定程度上保證了審計(jì)質(zhì)量和可信度。
(3)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。汶川地震抗震救災(zāi)審計(jì)公告中，根據(jù)重要性原則，并未披露審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)以及有關(guān)審計(jì)事項(xiàng)存在的風(fēng)險(xiǎn)，主要就抗震救災(zāi)款物的接收、管理、發(fā)放和使用是否存在違法違規(guī)問題進(jìn)行檢查監(jiān)督。美國國際開發(fā)署/巴基斯坦地震審計(jì)中，重點(diǎn)關(guān)注了審計(jì)項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)，就被審計(jì)單位災(zāi)后重建項(xiàng)目的績效計(jì)劃審批的合規(guī)性進(jìn)行了評(píng)估，并最終確定績效計(jì)劃審批的責(zé)任方，以保證計(jì)劃順利實(shí)施。加拿大地震預(yù)防審計(jì)中，主要就審計(jì)事項(xiàng)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，并且據(jù)此提出預(yù)防和應(yīng)對(duì)的`建議。由于審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)貫穿于整個(gè)審計(jì)過程，不論處于何種審計(jì)階段，都要結(jié)合實(shí)際情況考慮風(fēng)險(xiǎn)可能產(chǎn)生的后果，以便確定審計(jì)重點(diǎn)，做好風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)，減少不必要的審計(jì)工作，提高審計(jì)質(zhì)量和效率。
(4)審計(jì)建議。汶川地震抗震救災(zāi)資金物資審計(jì)情況公告中，提出了盡快建立汶川地震救災(zāi)款物全國信息公開網(wǎng)，對(duì)有關(guān)部門管理的救災(zāi)款物的籌集、撥付、分配、使用去向和結(jié)存狀況上網(wǎng)公布，進(jìn)一步完善救災(zāi)款物分配使用的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制等問題。美國國際開發(fā)署/巴基斯坦地震審計(jì)報(bào)告中，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題提出針對(duì)性審計(jì)建議，并且及時(shí)披露了被審計(jì)單位的意見回饋和建議采納情況。加拿大地震預(yù)防審計(jì)報(bào)告中，針對(duì)存在的問題，審計(jì)人員大篇幅地從戰(zhàn)略和操作兩個(gè)層面對(duì)省級(jí)政府和地方政府提出了審計(jì)建議，針對(duì)準(zhǔn)備工作不足的情況，分析可能的原因，據(jù)此提出改進(jìn)建議，如普及和強(qiáng)化有關(guān)法律的適用性和遵循性，建立一種長效的預(yù)防管理機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)應(yīng)對(duì)地震等災(zāi)害的演練和培訓(xùn)，倡導(dǎo)使用先進(jìn)信息通訊技術(shù)協(xié)助有關(guān)預(yù)防和應(yīng)對(duì)工作等。
三、完善我國公共危機(jī)審計(jì)公告的建議
第一，強(qiáng)化審計(jì)公告制度，不斷規(guī)范審計(jì)報(bào)告框架�？梢越梃b國外審計(jì)報(bào)告的形式，在原來格式基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)范審計(jì)報(bào)告中的標(biāo)題框架，包括背景介紹、審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)范圍、審計(jì)方法、審計(jì)結(jié)果(或者審計(jì)發(fā)現(xiàn))、審計(jì)建議、被審計(jì)單位管理層意見等。另外如有必要，可將審計(jì)過程中一些專業(yè)的信息轉(zhuǎn)化成文字、圖表等形式，置于審計(jì)公告末尾的附錄中，既能直觀簡潔地體現(xiàn)審計(jì)結(jié)果，省卻大量敘述的工作量，又能充實(shí)審計(jì)報(bào)告結(jié)構(gòu)與內(nèi)容，同時(shí)還能幫助公眾理解信息，避免公眾因信息偏差導(dǎo)致的不良反應(yīng)。
第二，明確審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)范圍，有選擇地披露審計(jì)程序�？山梃b國外審計(jì)報(bào)告的做法，將審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)范圍單獨(dú)作為審計(jì)報(bào)告的一部分，突出審計(jì)重點(diǎn)，明確審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍，并為審計(jì)評(píng)價(jià)提供依據(jù)。對(duì)于審計(jì)過程中采用的審計(jì)程序，可以根據(jù)實(shí)際需要選擇性地加以介紹，便于報(bào)告閱讀者了解審計(jì)結(jié)果的來龍去脈，必要時(shí)可具體公布審計(jì)實(shí)施過程，為后續(xù)審計(jì)提供積極借鑒和指導(dǎo)。
第三，貫徹落實(shí)《中華人民共和國政府審計(jì)準(zhǔn)則》，不斷積累公共危機(jī)審計(jì)實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)，力求將公共危機(jī)審計(jì)制度化、準(zhǔn)則化、規(guī)范化。最新政府審計(jì)準(zhǔn)則(2010年修訂)的審計(jì)計(jì)劃一章中，提到了針對(duì)突發(fā)重大公共事件的審計(jì)計(jì)劃要在原有審計(jì)審批程序基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整，首次提到了針對(duì)公共危機(jī)的審計(jì)指導(dǎo)，對(duì)危機(jī)審計(jì)提供了重要的實(shí)施依據(jù)。建議將歷次公共危機(jī)審計(jì)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行規(guī)律性總結(jié)，為公共危機(jī)審計(jì)準(zhǔn)則的制定積累素材。同時(shí)仿效美國開展績效審計(jì)的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國情，以公共危機(jī)審計(jì)為契機(jī)，嘗試性編寫我國的績效審計(jì)準(zhǔn)則，逐步推進(jìn)國家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)真實(shí)性、合法性和效益性的兼顧，開辟具有我國特色的績效審計(jì)之路。
第四，積極推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)戰(zhàn)略導(dǎo)向?qū)徲?jì)，加大對(duì)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注力度。英國著名危機(jī)公關(guān)專家邁克爾•里杰斯特曾說:“不管對(duì)危機(jī)的警備和準(zhǔn)備是自發(fā)的,還是法律所要求的,危機(jī)管理的關(guān)鍵是危機(jī)預(yù)防”(引自其《危機(jī)管理》一書)。這里的危機(jī)預(yù)防實(shí)際上就是注重危機(jī)的事前防范和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和應(yīng)對(duì)。作為公共危機(jī)管理主體之一的審計(jì)機(jī)關(guān)，要本著風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，在實(shí)際工作中積極發(fā)現(xiàn)問題，善于發(fā)現(xiàn)問題，并分析可能產(chǎn)生的后果，以此作出科學(xué)的評(píng)估，為審計(jì)工作提供前瞻性的指導(dǎo)。我國可以借鑒加拿大地震預(yù)防審計(jì)報(bào)告做法，就政府部門重要的應(yīng)急準(zhǔn)備工作的評(píng)估情況出具審計(jì)報(bào)告，明確政府各部門預(yù)防工作的.充分程度，以此督促有關(guān)部門加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)，以減少或避免不必要的損失，促進(jìn)事前審計(jì)的開展，充實(shí)危機(jī)審計(jì)報(bào)告類型和內(nèi)容。
第五，改進(jìn)和完善審計(jì)建議，提高其建設(shè)性和可操作性。提出的建議不僅要具有針對(duì)性，能夠有效解決當(dāng)前存在的問題，而且要嘗試對(duì)被審計(jì)單位業(yè)務(wù)的持續(xù)運(yùn)行提供前瞻性和建設(shè)性的參考。為了充分發(fā)揮審計(jì)價(jià)值增值的作用，要注重對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的深入分析，找出產(chǎn)生某種審計(jì)結(jié)果的原因，并在報(bào)告中傳遞給有關(guān)被審計(jì)單位，引起被審計(jì)單位的高度關(guān)注，加深他們對(duì)審計(jì)問題的理解，提高對(duì)審計(jì)建議的采納度。同時(shí)可參照國外審計(jì)報(bào)告做法，將被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)建議的反饋和評(píng)論加入到審計(jì)報(bào)告當(dāng)中，既充實(shí)審計(jì)報(bào)告，又能形成與審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位的良性互動(dòng)，保證審計(jì)問題盡快得到解決，避免重復(fù)審計(jì)工作量，提高審計(jì)質(zhì)量和效率，同時(shí)又能增強(qiáng)審計(jì)報(bào)告的說服力和公信力。
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