我國(guó)國(guó)有森林資源管理體制論文

　　我國(guó)國(guó)有森林資源管理體制論文【1】

　　摘要：文章通過(guò)文獻(xiàn)資料法、邏輯分析法、專(zhuān)家訪談法等，對(duì)我國(guó)國(guó)有森林資源管理體制存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，指出國(guó)有森林資源管理制度存在設(shè)置不合理和職能混亂、協(xié)調(diào)能力較差、執(zhí)法不力、監(jiān)管不完善等問(wèn)題。

　　并提出了相關(guān)解決問(wèn)題與建議，包括設(shè)立合理的國(guó)有森林資源管理與運(yùn)行機(jī)構(gòu)、明確權(quán)責(zé)、政企分開(kāi)等建議，為我國(guó)國(guó)有森林資源可持續(xù)發(fā)展提供一定理論支撐。

　　關(guān)鍵詞：國(guó)有森林;資源管理;管理體制

　　1 概述

　　進(jìn)入新世紀(jì)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，對(duì)自然資源消耗進(jìn)一步加大，森林資源是我國(guó)林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的重要保障。

　　然而，我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)有森林資源在管理方面做的不夠完善，在森林資源利用上有許多不正規(guī)的現(xiàn)象，違背了可持續(xù)發(fā)展的自然規(guī)律，致使我國(guó)森林資源出現(xiàn)一定危機(jī)。

　　通過(guò)前期調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)階段天然森林和人工森林在增長(zhǎng)，森林的功能也在增強(qiáng)。

　　但是，也發(fā)現(xiàn)許多新的問(wèn)題，森林資源總量不足、整體質(zhì)量不高等。

　　我國(guó)森林資源管理管理體制一直滯后于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制，在管理上處于混亂階段，導(dǎo)致我國(guó)森林資源被大量的浪費(fèi)，破壞了我國(guó)整體生態(tài)環(huán)境。

　　障礙了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　為了是我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，森林資源可持續(xù)發(fā)展，加大力度從管理體制上入手，對(duì)現(xiàn)有的管理體制進(jìn)行改革。

　　構(gòu)建一種新的國(guó)有森林資源管理體制，真正的實(shí)現(xiàn)森林資源可持續(xù)發(fā)展，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

　　2 我國(guó)國(guó)有森林資源管理體制存在的問(wèn)題

　　2.1 我國(guó)國(guó)有森林資源管理體制靜態(tài)分析

　　我國(guó)國(guó)有森林資源管理體制的缺失，雖然管理機(jī)構(gòu)也一直在改革和強(qiáng)化，但是還是存在管理體制的不穩(wěn)定性，在管理部門(mén)上劃分不清楚。

　　存在國(guó)有企業(yè)的管理和地方政府管理的不明確的現(xiàn)象，同時(shí)也存在監(jiān)管機(jī)制不完善等現(xiàn)象，監(jiān)管機(jī)制不能起到監(jiān)督作用，這一現(xiàn)象在國(guó)有林區(qū)企業(yè)表現(xiàn)較為明顯。

　　國(guó)有森林資源資產(chǎn)是歸國(guó)家所有，管理權(quán)力應(yīng)該在國(guó)有企業(yè)，但是現(xiàn)在各個(gè)行政部門(mén)把國(guó)有森林管理權(quán)力分割，使得國(guó)有森林企業(yè)的管理權(quán)力混亂。

　　這一現(xiàn)象就是政企不分，政府部門(mén)總是想插手企業(yè)內(nèi)部的管理，這是我國(guó)森林企業(yè)管理部門(mén)所面臨主要問(wèn)題。

　　2.2 我國(guó)國(guó)有森林資源管理體制動(dòng)態(tài)分析

　　森林資源的管理首先是一種政府行為，強(qiáng)調(diào)的是行政管理，但是，管理不僅僅是行政管理，還要充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、教育等多種手段。

　　實(shí)踐證明，在市場(chǎng)的作用下，一些過(guò)去的行之有效的行政管理手段已顯得無(wú)能為力，難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，林業(yè)管理體制要注重市場(chǎng)利益和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

　　執(zhí)法力度欠缺，主要表現(xiàn)在林業(yè)執(zhí)法任務(wù)繁重，基層辦案人員短缺，林政執(zhí)法力量薄弱，缺乏林業(yè)執(zhí)法建設(shè)的財(cái)政支持系統(tǒng)，林政執(zhí)法的資源配置與林業(yè)執(zhí)法的任務(wù)不協(xié)調(diào)。

　　在國(guó)有森林資源管理與保護(hù)中，社會(huì)公眾的參與十分重要，但目前我國(guó)公眾很少參與國(guó)有森林資源的管理。

　　主要表現(xiàn)在：國(guó)有森林資源僅注重生產(chǎn)效益，而忽視了關(guān)系到公眾的生態(tài)效益;國(guó)家投資的林業(yè)工程項(xiàng)目，決策方式高度集中，缺少民眾參與，不能給當(dāng)?shù)鼐用駧��?lái)經(jīng)濟(jì)效益，公眾態(tài)度消極;公眾缺乏合適的參與途徑，知情權(quán)和參與權(quán)缺乏相應(yīng)的制度保障，造成缺乏民意表達(dá)，溝通協(xié)商不夠的局面。

　　2.3 我國(guó)國(guó)有森林資源管理體制相關(guān)法律缺限分析

　　上世紀(jì)八十年代，我國(guó)制定《森林法》，1998年進(jìn)行了修改、補(bǔ)充，隨著森林管護(hù)工作的不斷創(chuàng)新和體制改革的不斷深入，《森林法》中的部分條文已與國(guó)有森林管理體制實(shí)際相沖突。

　　森林資源的過(guò)度砍伐和無(wú)序開(kāi)采，導(dǎo)致森林病蟲(chóng)害、火災(zāi)等風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)，影響了國(guó)有林區(qū)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)可盡量保障國(guó)有資源管理部門(mén)的利益，但目前，還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的森林保險(xiǎn)法律，森林保險(xiǎn)的開(kāi)展和實(shí)施缺乏法律保障。

　　將森林資源作為資產(chǎn)來(lái)管理，能夠真正體現(xiàn)森林資源的效能和價(jià)值，然而，目前森林資產(chǎn)評(píng)估方面還欠缺相應(yīng)的法律規(guī)定和規(guī)章制度，如森林資源資產(chǎn)的評(píng)估準(zhǔn)入制度不完善，國(guó)有森林資源資產(chǎn)評(píng)估的質(zhì)量控制不規(guī)范等。

　　國(guó)有森林資源的管理存在管理乏力、體制不順等問(wèn)題，在很大程度上，是因?yàn)槿狈Ψㄖ票Ｕ虾蜋C(jī)制約束。

　　雖然我國(guó)已頒布了關(guān)于森林管護(hù)及資產(chǎn)管理方面的法律法規(guī)，但缺乏獨(dú)立的、專(zhuān)門(mén)的國(guó)有森林資源管理的法律規(guī)范。

　　3 完善我國(guó)國(guó)有森林資源管理體制的策略

　　3.1 完善管理機(jī)構(gòu)建設(shè)

　　國(guó)家成立國(guó)有森林資源管理局，負(fù)責(zé)全國(guó)的國(guó)有森林資源管理，成立省(區(qū))國(guó)有森林資源管理局，負(fù)責(zé)本省(區(qū))的森林資源管理，包括商品林和公益林的管理。

　　繼續(xù)推進(jìn)國(guó)有森工企業(yè)集團(tuán)的重組改革，成立行使國(guó)有森林資源資產(chǎn)權(quán)利的所有者，負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)和管理所屬區(qū)域內(nèi)的國(guó)有森林資源資產(chǎn)。

　　建立國(guó)有森林資源專(zhuān)職監(jiān)督體系，設(shè)立國(guó)家、省(區(qū))、市(縣)三級(jí)森林資源監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)國(guó)有森林資源進(jìn)行監(jiān)督管理。

　　3.2 完善國(guó)有森林資源管理體制運(yùn)行體系

　　加強(qiáng)國(guó)有森林資源管理，就要協(xié)調(diào)好體制正常功能，對(duì)現(xiàn)有的管理機(jī)構(gòu)、管理制度、管理機(jī)制進(jìn)行合理的調(diào)配，要對(duì)這三方面的機(jī)制進(jìn)行全面深化，同步改革，做到發(fā)揮整體功能。

　　也就是說(shuō)，管理機(jī)構(gòu)要多為國(guó)有森林提供更多的經(jīng)營(yíng)方式和合作的企業(yè)，企業(yè)其實(shí)林業(yè)的主管部門(mén)所管理，管理機(jī)構(gòu)在森林資源與企業(yè)之間充當(dāng)一個(gè)中介的作用。

　　同時(shí)，管理機(jī)構(gòu)和管理機(jī)制要能為國(guó)有森林資源多制定些良好的的政策、法規(guī)作為支撐，讓國(guó)有森林資源管理在一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下運(yùn)行。

　　加強(qiáng)國(guó)有森林資源管理中執(zhí)法較弱的現(xiàn)象，對(duì)現(xiàn)有的國(guó)有森林資源管理中和執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行建設(shè)，對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)要加強(qiáng)，要求按照法律法規(guī)進(jìn)行執(zhí)法，對(duì)在執(zhí)法過(guò)程中表現(xiàn)良好的執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行表彰，對(duì)工作效率低下的機(jī)構(gòu)，進(jìn)行批評(píng)教育。

　　對(duì)于一些違法違規(guī)的操作，要依法追究刑事責(zé)任，移交森林公安依法處置。

　　4 結(jié)語(yǔ)

　　國(guó)有森林資源發(fā)展的瓶頸期，很有必要對(duì)現(xiàn)在的國(guó)有森林資源管理體制進(jìn)行一次全面創(chuàng)新。

　　本課題通過(guò)前人的相關(guān)研成果，認(rèn)真的研究現(xiàn)階段國(guó)有森林資源管理體制存在的問(wèn)題，全面深刻的論證國(guó)有森林資源管理進(jìn)行改革的必要性，研究西方發(fā)達(dá)國(guó)家的森林資源管理經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)森林資源管理體制進(jìn)行創(chuàng)新提供一定理論

　　支撐。

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　　國(guó)有林區(qū)森林資源管理體制新框架研究論文【2】

　　[關(guān)鍵詞]森林資源管理體制;新框架;特點(diǎn)

　　建立一個(gè)良好的森林資源管理制度環(huán)境和有效地實(shí)施計(jì)劃的執(zhí)行機(jī)制，保障可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的實(shí)現(xiàn)。

　　為此，需要通過(guò)政府職能的轉(zhuǎn)變和對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)，增強(qiáng)政府對(duì)自然資源的公共管理能力和森林經(jīng)營(yíng)者的自主性，探索共管和適應(yīng)性管理的新模式。

　　一、體制新框架

　　根據(jù)上述分析，按照林業(yè)部門(mén)統(tǒng)一管理、政企分開(kāi)，森林資源公共管理職能與資產(chǎn)所有者職能分離，國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)與法人財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)的原則，構(gòu)建國(guó)有林區(qū)森林資源管理新體制框架一一二層次管理體制框架。

　　具體內(nèi)容如下。

　　1.第一層次：在林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部(國(guó)家和省級(jí))組建森林資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)一國(guó)有森林資源資產(chǎn)管理局。

　　該框架首先需明確由國(guó)家林業(yè)局(不包括各省林業(yè)廳)代表國(guó)家行使所有者代表職能。

　　在此基礎(chǔ)上，由國(guó)家林業(yè)局授權(quán)國(guó)有森林資源資產(chǎn)管理局具體行使國(guó)有森林資源資產(chǎn)出資人職責(zé)，代表國(guó)家及其林業(yè)主管部門(mén)對(duì)所在地區(qū)的森林資源分級(jí)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)管理和營(yíng)運(yùn)，具有法人資格，通過(guò)對(duì)國(guó)有森林資源資產(chǎn)的營(yíng)運(yùn)、有償使用、審核批準(zhǔn)、劃撥，對(duì)國(guó)有森林資源資產(chǎn)占用費(fèi)的收繳實(shí)行統(tǒng)一管理，統(tǒng)一調(diào)劑，向國(guó)家承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)保值、增值和保護(hù)森林資源的責(zé)任。

　　其具體職責(zé)包括：審查批準(zhǔn)國(guó)有森工企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃、年度運(yùn)營(yíng)和收益分配計(jì)劃，并對(duì)森工企業(yè)執(zhí)行情況(包括森林資源消長(zhǎng)情況)進(jìn)行考核監(jiān)督，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的董事長(zhǎng)、監(jiān)事會(huì)主席、經(jīng)理進(jìn)行考核獎(jiǎng)懲，提出任免建議，實(shí)行管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合;制定關(guān)于國(guó)有森林資源資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理辦法，建立森林資源資產(chǎn)有償使用制度、審批劃撥制度、收費(fèi)盈利制度等。

　　國(guó)家林業(yè)局雖然代表國(guó)象行使所有者職能，但由于其承擔(dān)著公共管理職能，不宜直接履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)。

　　經(jīng)國(guó)家林業(yè)局對(duì)森林資源資產(chǎn)管理局授權(quán)，可由森林資源資產(chǎn)管理局代理集中行使國(guó)有資產(chǎn)出資人職能，并成為負(fù)責(zé)資本營(yíng)運(yùn)的國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)主體，實(shí)現(xiàn)政資分開(kāi)。

　　2.第二層次：國(guó)有森工企業(yè)。

　　國(guó)有森林資源資產(chǎn)管理局成立后，國(guó)有森林資源的產(chǎn)權(quán)管理職能即從林業(yè)部門(mén)公共管理職能中分離出來(lái)。

　　該機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位一一國(guó)有森工企業(yè)履行所有者職能。

　　兩者的關(guān)系為國(guó)有森林資源資產(chǎn)的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系。

　　國(guó)有森工企業(yè)為經(jīng)營(yíng)性組織， 對(duì)國(guó)有森林資源資產(chǎn)管理局所授權(quán)管理的森林資源擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，有權(quán)對(duì)授權(quán)經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)的森林資源資產(chǎn)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，履行國(guó)有資產(chǎn)保值、增值的義務(wù)，并實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，成為真正的法人實(shí)體和市場(chǎng)主體。

　　國(guó)有森工企業(yè)可以吸收不同經(jīng)濟(jì)成分的投資主體，形成多元化的財(cái)產(chǎn)及利益關(guān)系，但國(guó)家股權(quán)在其中保持主體地位。

　　國(guó)家股權(quán)獲得的收益，上繳國(guó)有森林資源資產(chǎn)管理局統(tǒng)一支配，主要用于森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所需的資金投入。

　　林業(yè)行政主管部門(mén)與國(guó)有森工企業(yè)不發(fā)生直接的聯(lián)系，僅行使公共管理職能，及通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施等對(duì)國(guó)有森工企業(yè)實(shí)行間接管理。

　　森林資源資產(chǎn)管理局在國(guó)有森工企業(yè)內(nèi)部委派董事長(zhǎng)或產(chǎn)權(quán)代表，行使國(guó)有資產(chǎn)所有者的管理職能。

　　此外，按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，將森工企業(yè)原來(lái)行使的森林資源管理職能分離出來(lái)，僅作為森林經(jīng)營(yíng)單位開(kāi)展森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)(培育、保護(hù)、利用等)，并承擔(dān)國(guó)有森林資源資產(chǎn)保值增值的任務(wù)等。

　　二層次管理模式確立后，原有的集團(tuán)企業(yè)管理模式即行廢止，其產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)管理職能應(yīng)納入國(guó)有森林資源資產(chǎn)局，行政管理職能歸還林業(yè)主管部門(mén)相應(yīng)機(jī)構(gòu)。

　　在這一楱式中， 林業(yè)主管部門(mén)與國(guó)有森林資源資產(chǎn)局是授權(quán)委托關(guān)系，森林資源資產(chǎn)局與國(guó)有森工企業(yè)是投資關(guān)系。

　　在林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)行“政府公共管理職能和國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開(kāi)”。

　　二、國(guó)有森林資源管理體制新框架的特點(diǎn)

　　二層次管理模式即國(guó)家出于戰(zhàn)略需要，由政府主管部門(mén)代表國(guó)家擁有和直接管理資源性國(guó)有資產(chǎn)，在部門(mén)內(nèi)設(shè)立國(guó)有森林資源資產(chǎn)管理局，統(tǒng)一行使國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)(這一點(diǎn)與我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理國(guó)有資產(chǎn)的模式有根本的區(qū)別)，采取委托經(jīng)營(yíng)、授權(quán)經(jīng)營(yíng)、有償劃撥經(jīng)營(yíng)等多種方式，按照國(guó)有森林資源管理的內(nèi)在要求選擇森林資源經(jīng)營(yíng)者，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資源資產(chǎn)管理由行政隸屬關(guān)系向出資關(guān)系的轉(zhuǎn)變。

　　其特點(diǎn)是出資人責(zé)任主體明確，監(jiān)管到位，并有利于建立產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確的現(xiàn)代企業(yè)制度。

　　具體包括以下幾點(diǎn)。

　　1.國(guó)家所有。

　　林業(yè)主管部門(mén)代表國(guó)務(wù)院統(tǒng)一行使國(guó)有森林資源資產(chǎn)的所有權(quán)，對(duì)國(guó)有林區(qū)森林資源實(shí)行宏觀和全方位的管理。

　　2.垂直管理。

　　由國(guó)家授權(quán)的森林資源管理機(jī)構(gòu)一一森林資源資產(chǎn)管理局垂直分級(jí)管理國(guó)有森林資源資產(chǎn)，對(duì)森工企業(yè)履行出資人職責(zé)。

　　森林資源資產(chǎn)管理局對(duì)國(guó)有森林資源有兩方面的主要目標(biāo)，即實(shí)物量的保值增值和價(jià)值量的保值增值，鑒于森林資源的公益特性，以實(shí)物量管理為主。

　　3.授權(quán)經(jīng)營(yíng)。

　　森林資源資產(chǎn)局授權(quán)國(guó)有林區(qū)的森工企業(yè)經(jīng)營(yíng)國(guó)有森林資源資產(chǎn)，依法享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。

　　4.分工監(jiān)督。

　　包括部門(mén)公共管理監(jiān)督(資源林政管理機(jī)構(gòu)的檢查和監(jiān)督)，以及森林資源資產(chǎn)局以出資人身份的監(jiān)督等。

　　概括起來(lái)，二層次管理模式遵循“國(guó)家所有、垂直管理、授權(quán)經(jīng)營(yíng)、分工監(jiān)督”的原則，建立以國(guó)有資產(chǎn)出資人制度為核心的國(guó)有森林資源管理體制。

　　三、新體制的內(nèi)在要求：職能轉(zhuǎn)變

　　上述雙層結(jié)構(gòu)，不再是一種行政隸屬關(guān)系，而是以資本為紐帶建立起來(lái)的出資關(guān)系。

　　森林資源資產(chǎn)管理局不能再以命令的方式管理國(guó)有企業(yè)營(yíng)運(yùn)主體，特別是不能再繼續(xù)沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，行政主管部門(mén)管理國(guó)有企業(yè)的方式，如隨意向企業(yè)攤派各種社會(huì)任務(wù)，隨意抽調(diào)和使用國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)等。

　　國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)要嚴(yán)格限定在出資人職責(zé)的三項(xiàng)權(quán)利(資產(chǎn)收益、重大決策、經(jīng)營(yíng)者選擇)之內(nèi)，企業(yè)仍有相當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)自主權(quán)。

　　由于出資人機(jī)構(gòu)一般由原行政主管部門(mén)內(nèi)建制后轉(zhuǎn)制而來(lái)，首先需要在觀念上和運(yùn)行機(jī)制上轉(zhuǎn)變，由行政命令關(guān)系向出資關(guān)系轉(zhuǎn)變。

　　為此，需要建立森林資源資產(chǎn)管理的法律和規(guī)章制度，從法律和制度上避免林業(yè)行政管理部門(mén)和森林資源資產(chǎn)管理局干預(yù)企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

　　森林資源管理始終是各國(guó)政府的公共管理職能之一。

　　森林資源管理的目標(biāo)是：實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)森林資源的所有權(quán)及控制權(quán);維持林地的森林覆蓋和可持續(xù)生產(chǎn)能力，保護(hù)國(guó)家生態(tài)安全;以一種平衡的方式滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)對(duì)森林產(chǎn)品與服務(wù)持續(xù)增長(zhǎng)的需要，充分發(fā)揮其社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、資源和環(huán)境效益。

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