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2015關于江西省農田水利基本建設情況的調研報告
省人大常委會：
為協助省人大常委會聽取和審議政府關于我省農田水利基本建設情況的報告，省人大農委組織開展了專題調研。5月中旬，委員會聽取了省發(fā)改委、省財政廳、省農業(yè)廳、省林業(yè)廳、省水利廳、省國土資源廳、省農業(yè)綜合開發(fā)辦7個部門和單位有關情況的匯報，6月中旬組織2個調研組，分赴贛州、宜春、吉安、撫州4個設區(qū)市及所轄的8個縣(市、區(qū))，深入部分農田水利工程現場和村民小組、山塘水庫進行調研。這次調研的重點是農田水利基本建設工作機制建立情況，縣級農田灌溉規(guī)劃編制及執(zhí)行情況，農田水利工程建設進展和工程質量、管理制度建立情況，財政投入及部門資金整合等方面的情況�，F將主要情況報告如下：
一、全省農田水利基本建設的情況
近年來，各級政府及有關部門高度重視農村水利工作，加強領導、明確職責，按照農田灌溉工程規(guī)劃，不斷加大投入，積極爭取各方面的支持，在切實抓好重大水利工程建設的同時，大力推進農田水利基本建設，全省農田水利基礎設施狀況得到有效的改善。
(一)加快農田水利基本建設的工作機制基本形成。農田水利設施是提高農業(yè)綜合生產能力的基礎。省委、政府高度重視農田水利建設，針對我省農田水利設施基礎薄弱，灌排體系缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，抗旱保灌能力較低等突出問題，決定從2008年開始，在編制好縣級農田灌溉工程規(guī)劃的基礎上，整合各部門、各渠道資金，用10年左右的時間，全面完成13座大型灌區(qū)和9.8萬座小型灌區(qū)的建設任務，著力構建我省農業(yè)抗旱減災高效體系。各級政府加強了農田水利基本建設工作的領導，各市(縣、區(qū))都成立了相應的領導小組或農建指揮部，負責農田灌溉工程規(guī)劃編制、農田水利基本建設等有關工作。吉安市每年都召開農田水利建設工作會議，對全市農田水利基本建設工作進行部署。贛州市將完成農田水利基本建設目標任務和工程效益列入考核各級領導班子政績和行政效能的重要內容。宜春市每年都以市委、市政府名義下發(fā)《宜春市農田水利基本建設工作指導意見》，明確責任，提出措施，逐級簽定責任狀。不少市縣還出臺了“以獎代補、民辦公助”優(yōu)惠政策，調動了村民直接參與農田水利建設的積極性，推動農田水利基本建設工作的順利開展。
(二)縣級農田灌溉工程規(guī)劃編制全面完成。按照省委、政府提出的“政府主導、規(guī)劃先行、集中投入、整片推進”的新時期農田灌溉工程建設與改造思路，各地以縣為單位，科學編制農田灌溉工程規(guī)劃。2008年6月，政府專門召開全省農田灌溉工程規(guī)劃工作電視電話會議，部署農田灌溉工程規(guī)劃編制工作。各縣(市、區(qū))政府高度重視，按照政府的統(tǒng)一部署，立即行動，將農田灌溉工程規(guī)劃編制工作作為一項重點工作來抓，切實加強規(guī)劃編制工作的組織領導和協調力度。在規(guī)劃編制過程中，各級發(fā)改部門作為規(guī)劃編制的牽頭單位，主動加強與上下級之間的溝通和部門之間的協調，使農田灌溉工程規(guī)劃與其他規(guī)劃相銜接。2009年下半年，各縣(市、區(qū))政府陸續(xù)對本地農田灌溉工程規(guī)劃進行了批復。我省農田灌溉工程規(guī)劃按期提前全面完成，為今后農田水利基本建設提供了依據和強有力支撐，得到了國家發(fā)改委、水利部的充分肯定。
為促進農田灌溉規(guī)劃的實施，各地還出臺了一系列加強規(guī)劃執(zhí)行效力的政策和措施。撫州市先后編制了《撫州市中小型泵站更新改選規(guī)劃》等六個規(guī)劃。青原區(qū)政府在批復完成縣級農田灌溉工程規(guī)劃后，專門召開區(qū)農田水利建設指揮部協調會議，研究部署如何依托農田灌溉工程規(guī)劃，全面加強農田灌溉工程建設等相關工作，并出臺了《關于印發(fā)青原區(qū)農田灌溉工程建設實施方案的通知》、《關于印發(fā)〈青原區(qū)重點農田灌溉工程建設管理規(guī)定〉的通知》等文件。
(三)重點抓好大中型灌區(qū)農田灌溉和節(jié)水配套改造水利工程建設。各有關部門緊緊圍繞“新增百億斤優(yōu)質稻谷生產能力建設工程”的戰(zhàn)略目標，密切配合、通力協作，以農田灌溉工程規(guī)劃為依托，著重抓好“三區(qū)一片”(鄱陽湖區(qū)、贛撫平原灌區(qū)、吉泰盆地及贛西糧食高產片)的農田灌溉工程建設。國家有關部門對我省大型灌區(qū)建設給予了大力支持，贛撫平原、袁惠渠等12座已建大型灌區(qū)，相繼列入國家“十五”、“十一五”大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造規(guī)劃。從1997年至2009年，中央共下達投資計劃11.5億元，截至今年3月底已累計完成投資9億余元，恢復和新增灌溉面積28.5萬畝，改善灌溉面積121.7萬畝，新增糧食生產能力1.46億公斤。2007年以來，我省共有23處大型泵站列入國家更新改造規(guī)劃。
2008年，我省啟動了中型灌區(qū)建設，連續(xù)3年每年安排1000萬元，用于中型灌區(qū)配套建設。各地選擇了一批灌溉水源有保障、耕地面積相對集中連片、糧食生產潛力大的中型灌區(qū)進行續(xù)建配套與節(jié)水改造，要求做到建一個，成一個，示范一個，不斷提高灌區(qū)的有效灌溉面積。經過幾年的扎實工作，我省大中型水利工程灌溉設施有了明顯改善，灌溉面積不斷增加。這些大中型水利灌溉工程的實施，為全省糧食生產連續(xù)六年增長獲得豐收奠定了良好的基礎。
(四)小農水重點縣建設工作穩(wěn)步推進。2009年，國家啟動了小型農田水利重點縣建設。高安、安義、寧都等20個農業(yè)增產增效潛力大、示范作用顯著、前期工作充分、群眾積極性高的國定和省級產糧縣被列入重點建設縣。各級政府及有關部門高度重視，加強組織領導，加大經費投入，加快建立健全工程建設和管護的長效機制。省財政安排的小農水資金由2005年的2000萬元增加到2009年的2.6億元，其中用于小農水重點縣1.6億元。2009年，宜春市在財力較為緊張的情況下，從市本級地方轉債資金2億元中拿出近1.5億元用于農田水利建設。截至3月底，全省小農水重點縣爭取中央下達專項資金2.16億元，累計完成投資6億元，占計劃下達數的98%，完成渠系整治長度9100公里，占計劃工程量的99%。新增、恢復灌溉面積45萬畝，改善灌溉面積86萬畝，新增節(jié)水能力1.2億立方米，新增糧食生產能力15萬噸。同時，各地還積極推行“民辦公助”、“以獎代補”等激勵機制，采取“一事一議”的方法，積極引導民間資本和群眾投資投勞，多渠道籌措建設資金，加快農田灌溉工程建設與改造步伐。
(五)農田水利建設資金得到初步整合
農田水利建設資金目前由于涉及到發(fā)改、財政、水利、國土、扶貧、農業(yè)開發(fā)等多部門，為了充分發(fā)揮資金使用效益，有關部門按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、相對集中、用途不變、渠道不亂、各負其責、各記其功”的原則，依托規(guī)劃平臺，通過建立定期聯系會商制度，加強溝通協調，落實各渠道資金投向和建設重點。據統(tǒng)計，全省農田水利重點縣共整合現代農業(yè)、農業(yè)綜合開發(fā)、國土整治、扶貧等涉及農田水利建設的各項資金3.6億元，統(tǒng)籌安排，共同建設。宜春市2009年小農水重點縣投入資金1.58億多元，其中整合資金5975萬元。寧都縣制定了《寧都縣農田水利建設資金整合方案》，對整合的資金按照規(guī)劃統(tǒng)籌安排。
二、存在的主要問題
從調研情況看，各級政府及有關部門在農田水利建設方面做了大量工作，取得了一定的成效，但也存在一些不容忽視的問題：
(一)農田灌溉工程老化失修、灌溉效益衰減現象嚴重。我省大部分水利工程設施建于上世紀80年代前，由于當時田間工程基礎設施標準低，大多數農田水利工程自建成至今沒有更新改造過，相當數量的農田灌溉工程年久失修，灌渠淤塞、塌方，建筑物老化損壞，設施完好率低，造成有效灌溉面積銳減，抵御自然災害的能力薄弱。一是大中型灌溉工程仍有不少末級渠系淤塞、老化損毀，渠系水利用系數不斷降低，有效灌溉面積萎縮。據2008年我省縣級農田灌溉規(guī)劃現狀普查，大中型灌區(qū)末級渠系襯砌率只有10%，渠系建筑物完好率不到40%，淤塞、損毀嚴重，急需整治改造。二是小型水利工程設施改造率、完好率低。實行聯產承包責任制后，由于集體沒有能力投入，農戶又難以組織聯合，全省絕大多數小型水利工程沒有進行過維修改造，改造率很低。據統(tǒng)計，宜春市目前水利工程改造率僅為11.4%，工程完好程度約為41%。三是山塘、水庫淤積嚴重，蓄水能力銳減，溝渠滲漏、淤塞，不少存在安全隱患。目前全省有效灌溉面積不到農田播種面積的一半，尚有1480萬畝耕地沒有灌溉設施，占全省耕地面積的35%。
(二)投入不足，農田水利建設資金缺口大。盡管中央和地方近年來加大了投入力度，但與農田水利設施年久失修，投資歷史欠賬較多相比，還存在很大差距。根據我省農田灌溉工程規(guī)劃，完成全省灌區(qū)末級渠系及田間工程等小農水工程建設，共需投入資金246億元，按2009年中央和省級小農水投入4.76億的強度測算，需用52年才能完成改造任務。其主要原因：一是財政投入嚴重不足。我省用于農田水利建設專項投資平均增速大大低于全社會固定資產投資平均增速。由于各地財力所限，中央配套資金也難以到位。二是農村稅費改革后，群眾投勞機制、“兩工”全面取消，新的群眾投資投勞機制尚未完全建立，加上農村青壯年勞動力大量外出務工，已很難組織起大規(guī)模的農田水利建設�，F有的“一事一議”難以解決資金缺口。三是農田水利資金涉及部門多，資金分散，整合較為困難，整體使用效率受到影響。四是水費收取困難，不少地方征收額逐年下降，日常管理經費都難以為繼，更談不上維修改造。
(三)體制機制改革滯后，水利工程設施運行維護舉步維艱。各地普遍存在農田水利工程“重建輕管”、“重大輕小”的現象。重爭投資建設，輕已建工程管理。對已建成的水利工程項目，在管理工作中重大輕小，除由國家管理和控制的大中型水利工程外，不少小型水利工程特別是田間工程設施基本處于無人管理的狀態(tài)。一是市、縣專業(yè)技術人員老化、缺乏，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務機構弱化。調研了解到，市縣普遍存在水利專業(yè)技術人員缺乏，現有水利專業(yè)技術人員年齡結構偏大的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站并入了農業(yè)綜合服務中心，只有1-2人負責水利工作，且業(yè)務不固定，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至連懂水利的專業(yè)技術人員都沒有，經費也得不到保證，很難應對水利工程建設管護尤其是防汛抗旱期間繁重的任務。二是水利工程權責不明�，F有的農村小型水利工程大部分由群眾投勞建成，大部分屬村集體所有，由村或村小組使用，而工程管理、維修、安全度汛等則靠政府部門，權責不明。三是管理不力。由于主體權責不明確，相當一部分已建的農田水利設施管理不到位，有的甚至長期無人管理，致使水利設施年久失修，出現病險隱患。贛州市現有山塘83096座，其中存在病險的就有67307座，占總數的81.6%，安全隱患嚴重。
三、幾點建議
農田水利是農業(yè)的基礎和命脈，加強農田水利建設，對推進我省由傳統(tǒng)農業(yè)向現代農業(yè)轉變，增強抵御自然災害能力和提高農業(yè)綜合生產能力，保持糧食生產持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。我省今年發(fā)生的特大洪澇災害，不僅造成了巨大的經濟損失，而且使一大批農田水利設施損毀，給我們又一次深刻的警示。省委書記、省人大常委會主任同志7月上旬在關于當前幾項工作的講話要點中指出：“要加快水毀工程修復和農田水利建設，力爭今年水利建設有一個較大進展，取得一個較好效果”，為進一步搞好農田水利基本建設，針對目前存在的問題，提出以下改進工作的建議：
(一)多渠道加大農田水利建設的投入。在積極修復今年洪澇災害造成的損毀水利工程設施的同時，要大力加強災后農田水利基本建設，逐步形成農田水利基本建設多元化投入機制。一是要繼續(xù)發(fā)揮各部門的職能作用，充分利用國家大幅度增加農田水利基本建設投入的政策，積極爭取國家的支持。二是各級政府要隨著財力的增加和財政狀況的改善，逐年增加農田水利建設經費投入，提高補助標準和補助比例。在目前投入資金相對不足的情況下，要充分發(fā)揮財政資金的引導作用，對重點水利工程和群眾投勞積極性高的村組給予傾斜。擴大“民辦公助”試點范圍，區(qū)別不同情況，適當提高補助標準，帶動農民投工投勞，興建投資少、見效快的小型農田水利工程。三是充分調動社會各方特別是農民群眾興修水利的積極性，引導社會資金興辦農田水利。要依托規(guī)劃，采取政府引導、群眾廣泛參與方式，積極引導企業(yè)、個人、民間組織(用水協會)、各類社會資金投入農田水利工程建設。
針對農田水利建設資金涉及水利、農業(yè)、國土資源、農業(yè)綜合開發(fā)等多個部門，難以形成統(tǒng)一協調使用合力的情況，建議政府組織有關部門認真研究，盡快完善農田水利建設項目資金整合使用的具體辦法。在縣級政府不改變資金方向的前提下，依托規(guī)劃、整合資金、捆綁使用，做到全縣農田水利工程統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設計、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一驗收，保證工程質量和提高資金的使用效率。
(二)進一步深化和完善農村水利改革，理順農田水利管理體制和運行機制。要進一步深化和完善農村水利改革，探索并逐步建立小型農田水利建設的長效管理和運行機制。已建成的農田水利工程設施的管理和使用，國家、集體、受益農戶三者之間應具體明確各自的責任和權利。對已建成且有固定收益的山塘、水庫，應規(guī)定每年從收益中提取部分資金用于山塘、水庫除險加固改造。田間以下的農田水利工程設施的管理、使用和維護主要依靠受益農民。要積極完善“一事一議”籌資籌勞機制，鼓勵農民“一事一議”投工投勞興修水利，建立起以農民自愿出資出勞為主體的農田水利建設管護新模式，按照自愿和民主的原則，鼓勵和引導農民自愿組織、互相合作，承擔直接受益的農田水利工程的管護和維護責任。形成政府關注、百姓關心、人人參與的良性發(fā)展局面，做到水利工程有人建、有人管、有人修、有人保，確保水利工程長期發(fā)揮效益。
(三)加強水利隊伍建設。水利工程建設和管理具有較強的專業(yè)性。針對各地普遍存在的水利專業(yè)技術人員老化、技術人員缺乏這一問題，各級政府及行政主管部門應把解決基層水利技術人員弱化和加強基層水利隊伍建設問題擺上議事日程，加快人才引進，完善基層水利服務體系，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要有懂水利方面的專門技術人員，為農田水利事業(yè)發(fā)展提供技術支撐。
(四)加快農田水利立法進程。長期以來，農田水利建設與管理一直是采取政府號召、政策引導、行政組織、群眾參與的方式，隨著社會主義市場經濟體制的逐步完善，農田水利建設與管理的外部環(huán)境已經發(fā)生了重大變化，面臨許多新情況、新問題，應當認真研究，加以規(guī)范。建議加快我省農田水利建設地方立法步伐，通過立法構建農田水利工程良性投入機制和長效管護機制，明確各地及有關部門的職責劃分，社會組織和受益群眾在農田水利建設管理中的法律地位和義務，形成全社會重視和參與農田水利建設管理的強大合力，保證農田水利的持續(xù)健康運行，保障農村經濟社會的又好又快發(fā)展。
江西省人大農業(yè)和農村委員會
2015年7月26日
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